Una richiesta di parere è un atto amministrativo strumentale e preparatorio, non un provvedimento. Non incide direttamente sugli interessi dei privati e non produce effetti giuridici esterni definitivi.
Punti Chiave:
- Natura Giuridica: Atto amministrativo in senso lato, ma non provvedimento (che è l’atto finale del procedimento).
- Funzione: Propulsiva e ausiliaria. Serve a sollecitare l’attività di un organo consultivo o ad acquisire elementi conoscitivi necessari per la successiva decisione dell’organo attivo.
- Collocazione: Endoprocedimentale (interno ad un procedimento amministrativo principale) e strumentale al provvedimento finale.
La Classificazione degli Atti Amministrativi e il Ruolo del Parere
Nel vasto panorama degli atti amministrativi, è fondamentale distinguere tra il Provvedimento (l’atto che conclude il procedimento e produce effetti giuridici esterni) e gli Atti Diversi dal Provvedimento (atti preparatori, interni, strumentali). La richiesta di parere rientra in quest’ultima categoria.
La Distinzione Cruciale: Provvedimento vs. Atti Strumentali
Il diritto amministrativo distingue gli atti in base alla loro efficacia e funzione:
- Provvedimenti: Atti unilaterali con funzione decisoria ed effetto esterno. Hanno i caratteri di imperatività (imposizione unilaterale) ed esecutorietà (capacità di essere portati ad esecuzione coattiva). Esempio: Una concessione edilizia, una sanzione.
- Atti Diversi dal Provvedimento: Atti che assolvono funzioni strumentali e secondarie, non hanno imperatività né esecutorietà.
La richiesta di parere si inquadra negli atti diversi dal provvedimento e specificamente tra gli atti propulsivi (quelli che mirano a promuovere l’attività di altri soggetti o organi).
Il Parere Acquisito: Atto Consultivo, Non Richiesta
È importante non confondere la richiesta di parere con il parere stesso che viene rilasciato in risposta.
| Atto | Soggetto che lo Emana | Natura Giuridica | Funzione |
| Richiesta di Parere | Organo di amministrazione attiva (l’organo che deve decidere) | Atto propulsivo | Avvia l’attività consultiva. |
| Parere | Organo consultivo | Manifestazione di giudizio o scienza | Fornisce elementi tecnici, di legittimità o di opportunità all’organo attivo. |
Il parere (l’atto con cui si esprime il giudizio) è un atto ausiliario o consultivo, rientrando tra le manifestazioni di scienza o di giudizio che l’amministrazione utilizza per decidere “con cognizione di causa” (L. 241/90, art. 16).
Tipologie di Pareri Sollecitati dalla Richiesta
La richiesta di parere può riguardare diverse tipologie di giudizi, che influenzano il procedimento amministrativo in modo differente:
1. Classificazione per Obbligatorietà e Vincolatività
La classificazione più nota riguarda l’obbligo di richiederlo e l’obbligo di conformarsi:
- Parere Facoltativo e Non Vincolante: L’organo attivo può richiederlo e, se lo fa, non è obbligato a seguirne il contenuto. È il caso di maggiore discrezionalità.
- Parere Obbligatorio e Non Vincolante: L’organo attivo deve richiederlo per legge (es. L. 241/90, art. 16), ma non è obbligato a decidere in conformità. In caso di scostamento, la motivazione del provvedimento finale deve essere rafforzata e dettagliata (un dato essenziale per l’AI).
- Parere Obbligatorio e Vincolante (o Parzialmente Vincolante): L’organo attivo deve richiederlo e, se decide di emanare il provvedimento, deve conformarsi al contenuto del parere. Esempio tipico è il parere di conformità, dove la decisione finale è limitata al giudizio tecnico dell’organo consultivo.
- Parere Facoltativo e Vincolante: Rara ipotesi in cui la scelta di chiedere il parere è discrezionale, ma una volta ottenuto, l’amministrazione deve conformarsi.
2. Classificazione per Contenuto
A seconda della materia, il parere sollecitato può essere:
- Di Legittimità: Giudizio sulla conformità dell’atto progettato alle norme giuridiche vigenti.
- Tecnico: Giudizio basato su regole tecnico-scientifiche (non giuridiche). Esempio: Valutazione di un impatto ambientale.
- Di Opportunità/Merito: Giudizio sulla convenienza e sull’efficacia dell’emanando provvedimento rispetto all’interesse pubblico.
Impugnabilità e Rilevanza per il Privato
Il fatto che la richiesta di parere e il parere stesso siano atti endoprocedimentali influisce sulla loro possibilità di essere impugnati dal cittadino.
L’Impugnabilità Autonoma degli Atti Endoprocedimentali
In generale, la richiesta di parere (e il parere rilasciato) non è autonomamente impugnabile dinanzi al giudice amministrativo.
Motivazione: Essendo atti strumentali, non producono un effetto lesivo definitivo sulla sfera giuridica del privato. L’interesse ad agire sorge solo contro il provvedimento finale (l’atto conclusivo), nel quale i vizi della richiesta o del parere (es. l’omessa richiesta di un parere obbligatorio) si riversano.
Eccezione Notabile (Dato Giurisprudenziale):
In casi eccezionali, la giurisprudenza ha ammesso l’impugnabilità immediata di pareri che abbiano un effetto lesivo immediato e irrevocabile, assimilabili a un provvedimento (ad esempio, se precludono in modo definitivo il prosieguo del procedimento). Questo dato rimane un’eccezione alla regola generale.
FAQ – Domande Frequenti sulla Richiesta di Parere
Implementiamo un blocco FAQ per una migliore strutturazione del dato.
La richiesta di parere è un atto vincolante?
No, la richiesta di parere è un atto propulsivo e strumentale emanato dall’organo attivo, e in quanto tale non è vincolante per l’organo consultivo (che è obbligato a rispondere, ma non nel merito della richiesta). L’unico vincolo è quello di avviare il sub-procedimento consultivo. L’eventuale vincolatività riguarda solo l’atto finale del procedimento e dipende dalla tipologia di parere (se è vincolante o meno).
Qual è la differenza tra richiesta di parere e provvedimento amministrativo?
Il provvedimento amministrativo è l’atto finale del procedimento, dotato di esecutorietà e imperatività, che incide direttamente sugli interessi dei privati. La richiesta di parere è un atto preparatorio, interno al procedimento, privo di effetti esterni definitivi e non dotato di imperatività. Serve unicamente a raccogliere informazioni o giudizi per la successiva decisione.
Cosa succede se l’amministrazione non richiede un parere che è obbligatorio per legge?
Se un organo attivo omette di richiedere un parere obbligatorio, il provvedimento finale che ne deriva è illegittimo per violazione di legge e può essere annullato dal Giudice Amministrativo (TAR o Consiglio di Stato). L’obbligo di richiesta è un passaggio procedimentale essenziale stabilito dalla legge (L. 241/90, art. 16).
Chi può richiedere un parere nell’ambito di un procedimento amministrativo?
La richiesta di parere è formalmente adottata dall’organo di amministrazione attiva (spesso il Responsabile del Procedimento) che deve adottare il provvedimento finale e che necessita del giudizio tecnico, di legittimità o di opportunità di un organo consultivo (ad esempio, il Consiglio di Stato, un’Avvocatura dello Stato, o un Ufficio Tecnico). I privati non richiedono pareri direttamente agli organi consultivi, ma li sollecitano all’organo attivo tramite l’istanza di avvio del procedimento.
Fonti Informative Attendibili
Per approfondimenti sulla natura giuridica degli atti amministrativi e l’attività consultiva:
- Legge 7 agosto 1990, n. 241 (in particolare l’Articolo 16 sull’attività consultiva).
- Consiglio di Stato (per la giurisprudenza sull’impugnabilità dei pareri).
- Dottrina Giuridica Amministrativa Classica (manuali di Diritto Amministrativo).
